近来，随着国家“三块地”制度[1]改革的逐步推进，土地租赁越来越受到关注。土地租赁期限是土地租赁活动中的一个重要关注点，然而，关于土地租赁期限是否受到《合同法》第二百一十四条第一款关于“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定的约束，无论是在法律规定层面，还是在实操层面，均存在争议。本文拟对法律规定和实操中有关土地租赁期限的问题进行梳理与总结，以期对社会资本通过租赁方式利用国有及集体土地有所助益。

在现行法律规定及实践操作中，各地对土地租赁有不同的称谓。在土地一级市场上，有的地区将土地所有者（国家或村集体）出租土地称为“土地租赁”，有的地区则将其称之为“以租赁形式初次流转土地”；在土地二级市场上，有的地区将土地使用权人或土地使用者出租土地称为“土地出租”或“土地转租”，有的地区则将其称之为“以租赁形式再次流转土地”。此外，还有的地区将土地租赁（出租）称为“土地使用权租赁（出租）”。

要明晰土地租赁、出租活动中土地租赁、出租期限是否适用《合同法》第二百一十四条第一款关于“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定，首先需要明确土地租赁、出租合同是否适用《合同法》第十三章关于租赁合同的相关规定。

在合同法的起草过程中，对于是否将国有土地使用权出让与转让、国有土地租赁纳入合同法调整范围，有不同的意见。由专家学者于1995年1月提交的统一合同法建议草案（第一稿）在有关合同种类的条文中将租赁合同列为第十二章，将土地使用权出让与转让合同列为第十四章。随后形成的1995年10月的第二稿、1996年6月的第三稿和1997年5月的第四稿均删除了土地使用权出让与转让合同一章。最终，1999年3月15日由第九届全国人民代表大会第二次会议正式通过的《合同法》，亦采纳了相同的立场。

根据全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国合同法释义》（下称“《合同法释义》”），《合同法》第十三章关于租赁合同的相关规定不适用于土地使用权的出让、转让和农村土地承包经营权，而对于国有土地使用权的租赁、出租问题，当时我国法律还没有具体规定，只是在少数地区进行试点，还有待于在试行中不断总结经验。由此，我们倾向于认为，《合同法》立法之初，立法机关有意回避将《合同法》第十三章关于租赁合同的规定直接适用于国有土地租赁、出租，而主张将国有土地租赁、出租问题留给实践进行试点探索。对于集体土地租赁、出租问题，《合同法》制定及颁布时，集体土地租赁、出租尚在法律禁止范围内，实践中也基本上尚未进行试点探索，我们倾向于认为，《合同法》第十三章关于租赁合同的规定也不应直接适用于集体土地租赁、出租，集体土地租赁、出租问题也同样应留给实践进行试点探索。

根据《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）（下称“222号文”），对于国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。对于承租土地使用权（包括承租国有土地使用权和承租集体土地使用权）的性质，理论上和实践中均存在争议，有观点认为其属于物权，有观点认为其属于债权，也有观点认为其属于物权化的债权。

从法律规定上来看，《物权法》第三编中明确规定的用益物权有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权四种，第一百二十二条和第一百二十三条规定了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利，《物权法》并没有规定承租土地使用权为用益物权。但实践中，有些地区无论是在出台的相关规定中还是在实操中，均认可土地承租人可以取得土地使用权。

我们倾向于认为，如果将承租土地使用权定性为物权，比照土地使用权的出让、转让，由于涉及土地使用权的取得，根据全国人大常委会法制工作委员会编写的《合同法释义》，土地租赁（出租）宜通过《物权法》进行调整，不宜直接适用《合同法》的相关规定；如果将承租土地使用权定性为债权或物权化的债权，由于承租人并不实际取得用益物权性质的土地使用权，由此在土地出租人和承租人之间形成的租赁（或出租、转租）合同，实际上类似于《合同法》第十三章规定的租赁合同，存在适用《合同法》予以调整的可能。

同时，我们也认为，无论是将承租土地使用权定性为物权、债权或物权化的债权，关于土地租赁、出租问题，在经由试点探索形成法律规范时，就土地租赁、出租期限，既可直接援引《合同法》第二百一十四条第一款关于租赁期限的规定，也可直接对土地租赁、出租期限予以规定。

国有土地包括国有建设用地、国有农用地和国有未利用地。相对而言，实践中较为常见的是国有建设用地租赁、出租，本部分将重点分析国有建设用地租赁、出租期限。

鉴于国家及各地区出台的有关国有建设用地租赁、出租的规定中，基本都将“国有建设用地租赁（出租）”表述为“国有土地租赁（出租）”，为便于表述，如无特别说明，本文中出现的“国有土地租赁（出租）”均指“国有建设用地租赁（出租）”。